在政协章程中增加以宪法为制定依据与在宪法中增加政协职能规定的修改意见

     一、现行政协章程法律依据的欠缺和修改
    根据《中华人民共和国宪法》第五条的规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”政协作为“有广泛代表性的统一战线组织”，同样应当在宪法和法律的规定下从事一切活动，按宪法规定制定相应的行为规范。政协章程虽然在总纲第二段提到我国宪法规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在。但是，却并没有直接规定章程制定的宪法依据。
   （一）、政协章程规定以宪法为制定依据的必要性和可行性：
    第一、章程是内部自律性规范性文件，缺乏普遍约束力。从法律实践和理论依据上看，章程的作用是规范一个组织的内部行为方式，组织与外部其他机构之间的关系，并不受章程的约束。政协的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”，这三个职能的对象都是对外的，这就导致政协依据自身制定的章程从事的行为，却要对外部其他机构发生一定的效果，存在法律悖论，从而造成民主监督刚性不足，即其他机构是否有义务接受政协的监督。而政协章程缺乏宪法依据，会影响政协职能的发挥。
    第二、任何国家机关、社会团体及一切企事业单位和个人必须以宪法作为行为的最高的、根本的依据，同样其他的法律也必须以宪法为依据，这是法制文明的要义所在。因此，我们可以看到，在制定除宪法以外的法律及有关单位在制定章程时，均应明确制定相应文件的法律依据。而作为政协这个重要组织的章程中，却没有宪法依据，与法制文明的要求不符。
    第三、从法学理论的角度，规范某一个主体行为的相关法律性文件，应当有相应的依据。政协开展“政治协商、民主监督、参政议政”活动的权力来源就是宪法，宪法规定了政协“在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中”，都要发挥重要作用。而在政协章程中缺乏相应的权力来源的规定。
    第四、从法律实践来看，当前我国各种形式的章程均将法律依据列为章程的第一条予以明确，只是并没有直接将宪法作为法律依据文件。但是，政协作为一个全国性的政治组织，其权力直接来源于宪法的规定，因此政协章程中加入宪法依据完全是可行的。
   （二）、政协章程中加入宪法依据的修改方式
    尽管在政协章程中已经有了宪法规定政治协商制度，但作为宪法依据规定在政协章程中仍有欠缺。建议在修改时采用如下方式：
    在原有章节的基础上，增加以下内容：
    1、“为充分发挥中国人民政治协商会议的功能和职责，依据中华人民共和国宪法，制定本章程”。
    2、“中国人民政治协商会议以政治协商、民主监督、参政议政为主要职能”。
    二、建议在宪法中将政协的职能予以明确
   （一）现行宪法将政协的有关内容规定在序言中，而且仅仅对政协的性质作了描述，对政协的机构、职能、行为方式等均没有作出规定。这种较为模糊的规定，目前存在以下弊端：
    第一、政协的职能没有明确，导致政协工作无法有效开展，也违背了成立政协的初衷。宪法作为根本大法，对于在宪法中明确的组织应当就其职能作出规定。目前我国宪法只规定政协将“进一步发挥它的重要作用”，但并没有明确发挥什么重要的作用，也没有规定发挥作用的方式。
    第二、目前政协的现实地位已经有了很大的提高，政协列入“四大班子”之一，政协会议的召开列入国家会议的行列。因此，政协实际地位应当在宪法中规定。
    第三、从国内外的经验看，对某个机构的职能应当用法律的形式加以明确。任何一个机构，不对它的权力作出规定，就会产生两种可能的结果，一是权力无限膨胀，二是权力难以有效行使。法律的基本作用就是规范权力的行使。
　 （二）在宪法中明确政协职能的必要性：
    第一、法制文明的要求。法制文明要求对任何一个机构的职能都以法律的形式作出规定，特别是政治性的组织，必须在法律规定的范围内从事活动。政协在我国是一个独一无二的政治性组织，不能适用其他关于民间团体的法律规定。
    第二、对外交往的需要。我国政协以及政协组成人员包括政协主席的地位，在宪法中并没有明确，这样不利于政协在履行“政治协商、民主监督、参政议政”过程中，与国外的同行进行交流。目前政协体制，与国外交往，尚缺乏足够的法律地位，在国外没有相同或相近的国家机构。
    第三、政协活动法制化的根本要求。政协开展活动，应当在法律规定的范围内，做到有法可依，有章可循，在法律许可的范围内充分发挥政协的作用。有法可依首先必须确定政协活动的合法性。
    第四、发挥政协作用的根本保证。政协要发挥作用，必须对其职能作出明确规定。法律没有规定的监督、建议等缺乏刚性，效果难以理想。目前政协职能只在有关党的文件中有所体现，这就要求通过立法将党多年积累的经验上升为法律形式，以供全社会遵守。
　 （三）修改建议：
　  在宪法序言第十一段最后加上“中国人民政治协商会议的职能是政治协商、民主监督、参政议政。中国人民政治协商会议应当制定章程。”
　  或采用在宪法正文第三章中单独列一节“中国人民政治协商会议”，包含三条：第一条为“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。第二条为“中国人民政治协商会议的主要职能为政治协商、民主监督、参政议政”。第三条为“中国人民政治协商会议应当制定章程”。
　  上述两种方式中，第一种修改较少，对宪法章节无需作出调整。第二种方式改动较大，将其直接列入国家机构一章中，对国家机构立法具有相当大的影响。