有效实施村务公开 扎实推进“双代理”

    近年来，在省委和省政府的高度重视下，各地各部门，围绕新农村建设和农村、社区稳定大局，积极贯彻村级财务管理的有关法规政策，取得了良好效果，主要表现在村级财务管理制度不断健全、村级会计委托代理制不断深化、村级财务审计监督扎实开展、村级集体资产股份制改革稳步推进、村务公开制度得到严格执行等几个方面。可以说，在各级各部门的共同努力下，通过村级组织的积极实践，我省的农村财务管理水平正在不断提高，但是与农村经济社会发展的现实要求还有一定的差距。从笔者所在的杭州市萧山区来看，因为农村财务问题引发的群体性上访时有发生，严重影响了社会稳定和农村工作大局，涉农信访占了全区信访总量的八成左右，其中有超过一半的涉农信访反映的是村级财务问题，由此可见村级财务管理还是存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
　　一、挥霍公款“巧立名目”。由于征地拆迁等原因，不少村的留存资金数目较为庞大，村级班子上存在反正多用一些也无妨的思想，以招待为名大肆公款吃喝，以党员活动为由四处公款旅游，甚至集体出国考察。部分村的一些主要干部只顾自己享受，开支无度，挥霍浪费，借机中饱私囊，村民意见很大。甚至有一些村干部实行“家长式”管理，个别人说了算，自报自批，自收自支，财务工作流程、报销凭证等会计手续很不规范。一些村干收取承包费、征地补偿费安置费后，在银行多头开户私自存放，长期不报账，随后则以各种费用支出冲抵收入，收支均不入账，有些甚至侵占、挪用、私分。
　　二、村务公开“流于形式”。近年来，各级政府针对村财务不公开、不透明制定了很多行之有效的制度，对村务公开作了严格规定，但一些村在村务公开上仍然存在很多问题。一是财务公开内容避重就轻，无关紧要的公开，重点的、金额大的收支却不公开，基本建设、农田水利设施、道路建设等一些重大投资项目支出不专项公开，实质性财务内容公开不够到位，不够具体、不够细化等。二是财务公开不及时。一些村长期财务不公开，上级来检查了，匆匆建个财务公开栏，搞点数字上去。三是财务公开水分大。有些地方一部分村干部身兼数职，既是村干部，又是会计兼出纳，收钱管钱管账，由这样一个人核算公开出来的数字，其真实性、可信度很低，无法让村民信服。
　　三、集体资金“多头存取”。以笔者所在的杭州市萧山区为例，该区东片和中片的部分村、社区因涉及土地征迁，有大量的土地补偿款作为村级可支配收入，这些村、社区的村级集体资金存量都比较充裕，从几百万到几千万不等，根据《关于进一步加强村级集体资金管理的通知》（萧农办[2008]38号）规定，村级集体资金必须并只准开设一个银行基本结算账户，而且应当归口在农村合作银行系统内开户，而实际情况是因受银行利息高低等因素，一个村、社区往往在多个不同银行开户，并在各账户内存入资金，导致资金监管不到位。
　　四、帐目凭证“弄虚作假”。当前村级会计工作中的主要问题之一是会计账簿、科目设置不规范。有的只设现金账而不设台账、财产账和往来账；有的总账、明细账、保管账、现金账及各种报表资料都由一人负责，自买自报；有的财会人员因不懂业务，干脆不设账、不记账。会计资料管理不规范，即使清账也很难反映真实的财务收支。与此同时，村办经济实体与村财务两只“口袋”不分，财务不公开、不审计，村干部“暗箱操作”，缺乏村民监督和上级监督，一些村干部在村办实业公司中领取报酬，开支经营费用，村民对此意见很大，为此已经造成群众多次上访。
　　五、工程项目“黑幕交易”。一是农村集体工程招标透明度不高。有些工程项目无预算、项目实施过程未搞招标，结果是有些工程由村支书、村主任或者他们的亲属承建，且很多工程无承包合同；二是项目工程款用大笔现金支付给承包商，而不从银行转账；三是工程项目的付款以不规范的票据甚至是用白条或领款单作为支付凭据，成为工程承包商逃税的“黑洞”。
　　六、监督主体“履职艰难”。一方面，越来越多的村民对本村的财务管理“信任”不够，村级财务公开大多数内容笼统，流于形式。而群众对村级财务的关注越来越多，要求越来越高，敏感性越来越强，尤其是集体资金较多的村，群众对于几千万甚至上亿元集体资金交给四五个村干部管理，十分不放心。由村级财务管理不善引发的群众信访和纠纷逐步增多。另一方面，多数经济联合社监督委员会和民主理财小组得于上下级关系以及作为财务支出的利益主体之一，难以切实履行监督职责。村支书、村主任、出纳三者之间的制约作用同样无法得到有效发挥。
　　在新形势下，加强村级财务管理有利于发展壮大农村集体经济，为新农村建设提供强有力的物质支撑；有利于扩大农民群众民主权利，推进农村民主管理进程；有利于加强农村基层组织建设，净化乡村风气，促进社会和谐稳定，意义十分重大。笔者认为，当前村级财务管理中出现的系列问题，主要原因在于：一是“会计代理”已经不能完全适应日益复杂的村级财务管理需要，特别是事后报帐的方式，既不利于有效防止违纪违法行为发生，又不利于制约非正常开支；二是部分村干部财务管理法律意识淡薄，不能自觉严格执行村级财务管理制度；三是监督审计的缺失，给挪用和侵占集体资金等职务犯罪埋下了隐患。为进一步规范村级财务管理，特提出如下意见、建议：
　　一、完善村务公开制度，推进科学规范管理。建议凡属群众关心的热点问题、涉及群众切身利益的问题，包括村务管理，村级财务，计划生育，耕地、山林、水面承包，招商引资，项目开发、土地征用补偿等内容，都要向群众公开。要把村级财务作为村务公开的重点，所有财务收支、集体经营项目投资、村级财产及债权债务、收益分配等情况，尤其是村办经济实体要逐项逐笔、及时、准确、规范地公开，接受群众的监督。与此同时，要健全村级收支预决算管理制度，科学制定，严格执行，对超预算的开支，必须要经社员代表会议讨论通过方可入账。规范村级货币资金管理，严格执行大额转账和取现审批制，严禁公款私存、设账外账、私设小金库等行为。规范工程建设项目管理，做到公开招标、程序合法、合同规范，严格按财务制度规定支付建设资金。严格合同管理制度，村级各类发包事项必须签订规范合同，并报镇街备案。要加强对完工项目的检查验收，保证工程质量，并严格按区有关文件精神支付建设资金。要进一步严肃财经纪律，对违反财务制度的，要按照责任追究相关规定，层层追究相关人员的责任。
　　二、建立“村级财务代理中心”，实行“双代理”制度。即在原会计代理的基础上进一步执行出纳代理。建议取消各乡镇“会计代理服务中心”，建立“村级财务代理中心”，在各乡镇的统一领导下，负责管理核算所属各村的财务会计、出纳业务。具体职能为：1、收入管理：票据管理权限收归财务代理中心，大额票据一律由中心开具，并及时将应收款入帐；各村预领1本收款收据，用于开具一般农户小额承包款收入票据，并实行限额限时报帐制度；对于村级管理工作中的建房配套费、农户建房押金等常见较大收入项目，由村列了清单到镇街代理中心统一开具。2、支出管理：工程建设支出由工程建设单位凭镇街招投标管理领导小组出具的工程竣工验收合格证明，直接到财务代理中心按合同约定条款进行结算；建议取消挂账消费，实行现报现结，小额零星经营支出结算最长不超过一个月；同时建立合理的预领制度，村民代表会、党员会、组长会的误工补贴，以及征地后青苗补偿等常规大额支出可以凭领款联系单到代理中心预领，事后凭支出清单结算；尽量避免村干部个人小额垫资情况的发生。3、财务公开：将各级的收支情况逐笔输入电脑，按月在村务公开栏以及镇街网站公开财务收支明细，接受群众监督。4、制度建设：建立一整套村级会计、出纳代理的工作制度，明确代理中心和村三委之间的权利义务关系和法律责任。当前，群众对村级财务规范化管理的意识和要求不断增强，推行出纳会计双代理无疑是一条规范村级财务管理，保障村级集体资金安全，有效遏制和预防村干部腐败，切实让广大干部群众放心的一条有效途径，也是群众愿望和大势所趋。适时推行村级财务双代理制度是维护农村基层稳定的明智之举。
　　三、坚持民主议事制度，强化村级财务监督。要建立健全村三委成员例会制度。村三委成员原则上每月要召开一次会议。同时，还要健全村民代表会议制度、党员会议制度。明确规定村级重大财务开支、重大工程建设、经济社会发展、公共公益事业等重要村务，由村三委会提出初步方案，经党员大会讨论先知先议，提交村民代表大会通过后，方可组织实施，切实做到民主决策。同时要不断加强财务监督。一要设立理财小组，强化审计监督。村理财小组要定期对村收支情况进行核算审查，由理财小组全体成员签字认可后才能进行报帐，一律杜绝不合理开支。二要实行“一支笔”审批制，严格财务支出。实行村主任一支笔审批制，所有支出单据要有村主任签字同意，理财小组审查合理后，才能算是有效支出凭据，并予以报销。三要实行财务收支张榜制，接受群众监督。村每月财务收支情况，通过理财小组审核认定后张榜公示，广泛接受群众的监督，增强资金收支透明度，提高资金使用效率，真正做到为群众办好事、办实事上。四是尝试启动“村财镇（乡）管村用”，探索村级财务管理新模式。五是要加强村务监督委员会的监督。切实发挥村务监督委员会的监督作用，各级监督主体要不断培育村务监督委员会的监督水平和监督意识，应当吸收一些责任心强、懂业务的村民进入监督委员会。
　　四、加强财经队伍建设，明确奖惩措施。各乡镇要配齐配强“村级财务代理中心”，专职会计队伍，切实维护专职会计的相对独立性。要确保“村级财务代理中心”有专职每个出纳3-5人，可以从现有村级财务人员中调配，或者向社会公开选聘，工资福利待遇参照会计服务中心人员，建立镇街财政适当补助。针对村账镇管后，出现了重记账、轻管理的现象，可以考虑在部分地区进行财政倚镇设所试点，由区财政局下派人员到财政所，由财政所负责镇村两级财务。村级财务人员是加强村级“三资”管理的基础力量，要选拔年纪轻，学历高的人充实到村级财会队伍，加大业务培训，不断提高其政策水平和业务素养。在《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于加强农村财务管理工作的通知》（浙委办〔2006〕118号）关于村级资金的管理制定了七项原则，对村级资金管理进行了规范，但是缺乏必要的处罚措施，对一些违规行为无法制约或者制约乏力。为此建议省委制定相应的惩罚性措施，对违规单位引入经济制裁，例如某村违规操作，在各级财政全年针对该村的所有拨款补贴中，就相应扣减一定比例，如果拒不改正，则全部扣除，并且要在媒体予以公布，以督促村干部按章办事，各拨款部门在拨款前，应征求相关单位部门意见，可以考虑成立一个类似联席会议的组织或者在农村基层党风廉政领导小组下，专设村级财务管理小组，负责此项工作。